[한스경제/ 곽상언 22대 국회의원 당선인] 국가는 전기 정책을 중심으로 모든 에너지 정책을 설계해야 한다. 이때, 국가는 마땅히 ‘삶의 기본조건이 균등한 세상’에 가까워지도록 설계할 의무가 있다. 모든 국민이 에너지에 접근할 수 있어야 하고 모든 국민이 ‘생존에 필요한 만큼’ 에너지를 쉽게 확보할 수 있어야 한다. 그러나 지금까지의 에너지 정책은 그러지 못했다. 삶의 기본조건인 균등한 세상이 아니라 ‘불균등’한 세상을 향해 설계되었고, 그것도 모든 국민이 ‘생존에 필요한 만큼’ 쉽게 에너지를 확보하는 것이 아닌, 국민의 ‘생존을 억압’하는 방식으로 모든 국민이 에너지를 확보하도록 설계되었다. 그 첫 번째 이유가 바로 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제(累進 料金制, 전기요금 누진제)’ 때문이다.

필자는 2014년부터 지금까지 무려 10년 동안 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’의 위법을 다투는 소송을 진행해 왔다. 그 사이, 2017년 1월부터 누진 요금제의 개편이 있었으나, 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’는 ‘폐지’된 것이 아니라 ‘완화’된 것뿐이었다(2016년까지는 ‘누진 단계 6단계 및 누진율 11.7배’의 누진 요금제, 2017년부터는 ‘누진 단계 3단계 및 누진율 3배’의 누진 요금제). 또, 2023년 상반기에는 주택용 전기의 누진 요금제에 대한 대법원의 판결이 있었으나, 대법원은 ‘누진 요금제’의 위법 여부에 대해 실제로 아무런 판결 이유를 기재하지 못한 채 이 사건을 마무리하려고 했다. 이러한 사정으로, ‘누진 요금제’의 위법은 다소 완화되었을 뿐, 시정되지 못했고 여전히 국민은 위법한 요금제로 인한 피해를 구제받지 못했다.

주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’는 과연 무엇이며, 어떠한 이유로 위법한 것인가. 즉, 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’는 우리 사회를 ‘삶의 기본조건이 균등한 세상’에서 멀어지게 만드는 주범(主犯)인데, 그 이유는 무엇인가. 또, 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’는 우리 국민의 ‘생존을 억압’하는 것으로 평가될 수밖에 없는데, 그 이유는 무엇인가. 필자가 확인한 이유는 통계적 이유 및 실증적 이유를 포함하여 무수히 많지만, 독자들의 이해를 돕기 위해 그중 핵심적인 이유만을 설명하면 다음과 같다.

‘누진 요금제’의 교과서적 명칭은 ‘체증적 구간요금제(Increasing Block Rate Pricing)’다. 그 뜻은 사용량에 따라 구간을 나누어 구간별 요율이 증가하는 사용량 요금을 부과하는 형태로 설계된 요금제라는 것이다. 풀어서 설명하면, 누진 요금제는 애초에 ‘사용량’을 실효적으로 억제하기 위해 고안된 요금 규정 중 하나다. ‘사용량’ 억제의 수단을 ‘요금 증가’의 방법으로 선택했고 사용량에 따라 ‘단계별’로 요금을 증가시키는 것이다(소비자는 사용량의 증가에 따라 폭증하는 요금 때문에 어쩔 수 없이 소비를 줄이기 때문이다).

그런데, 이러한 ‘누진 요금제’는 일반 재화(財貨, 물건)에 도입된 사례는 있어도 필수 재화(必須財貨)에 도입된 사례는 거의 없다. 또 경쟁사업자가 존재하는 경우에 도입된 사례는 있으나 독점사업자(獨占事業者)의 경우에는 도입된 사례가 없다. 즉, 필수 재화의 공급을 특정 사업자가 독점하는 경우에는 누진 요금제를 도입하지 않고 있으며, 도입해서도 안 된다.

‘독점사업자’의 경우는 ‘판매량’의 극대화가 ‘이익’의 극대화와 무관하거나 비례하지 않는다. 특히 독점사업자가 판매하는 재화의 수요가 일정하거나 예측 가능한 경우, 해당 재화의 독점사업자는 ‘누진 요금제’를 도입함으로써 이익 극대화를 도모할 수 있다. 즉, ‘누진 요금제’는 판매량(소비량)은 감소하나 판매대금(요금)은 증가하기 때문에, 독점사업자는 판매량을 감소시키면서도 전체 판매대금을 증가시키는 방법으로 이익 극대화를 도모할 수 있다(우리나라의 주택용 전기의 판매에 적용된 방식이다).

◆ 한전이 국내 유일 음식 판매업자라는 가정

독자의 이해를 위해, 이론적인 내용을 구체적인 사례에 적용해서 설명해 보겠다. 먼저 두 개의 ‘가상사례’를 상정하되, 우리가 먹는 음식의 가격을 ‘식사량’과 ‘식사 횟수’에 따라 누진 요금제의 방식으로 정하는 경우를 상정해 보자(누진 요금제의 적용 대상은 ‘음식’이고, 인적 적용 범위는 ‘전체 국민’으로 상정한다).

첫 번째는 우리나라에서 음식을 판매하는 사업자가 여럿 존재하는데 그중 단 하나의 사업자만 전체 음식 중에 오직 ‘공깃밥’에만 누진 요금제를 도입하는 경우다. 그 사업자가 ‘하루에 5끼 이상을 먹고 한 끼당 밥을 세 공기 이상 먹는 경우에만, 밥 한 공기의 가격에 1.1 배를 부과하는 누진 요금제’를 도입하는 사례를 상정한다. 

두 번째는 하나의 독점사업자가 우리나라의 모든 음식을 판매하는 경우다. (1) 한 끼 당 30g만을 먹고 하루에 한 끼만 먹을 때에는 기초요금을 부과하지만, (2) 한 끼에 30g을 넘는 음식을 먹거나 하루에 두 끼 이상 먹을 때에는 기초요금의 2배를 받는 것으로 시작하여, (3) 한 끼에 60g을 넘는 음식을 먹거나 하루에 세 끼를 먹으면 기초요금의 5배를 받고, (4) 한 끼에 100g을 넘는 음식을 먹거나 하루에 세 끼 이상을 먹을 때에는 기초요금의 11.7배를 받는 누진 요금제를 상정한다(4단계 누진 요금제, 누진율 11.7배로 설계된 음식 판매 누진 요금제다).

첫 번째 가상사례를 살펴보자. 이 경우는 누진 요금제에 동의하지 않는 소비자는 누진 요금규정을 사용하지 않는 경쟁사업자로부터 재화(음식)를 구매하면 된다. 음식을 판매하는 경쟁사업자가 존재하기 때문이다. 따라서, 첫째 경우는 누진 요금제로 인해 소비량 억제의 효과라는 불이익이 존재하는 것이지만, 이를 회피할 수 있으므로 부당성의 정도가 낮은 것으로 판단해야 한다. 또, 인간의 습성상 하루에 5끼 이상 밥을 먹는 사람이 많지 않기 때문에, 여러 경쟁사업자가 존재하는 상황에서, 하나의 사업자가 ‘누진단계(2단계)’와 ‘누진율(1.1배)’의 누진 요금제로 음식을 판매하는 경우, 누진 요금제로 인한 소비량 억제의 효과, 즉 소비자의 불이익의 정도는 매우 낮을 것으로 보인다. 이는 음식이라는 재화가 ‘필수재화’에 해당하는 것이라도 마찬가지일 것이다.

하지만, 두 번째 가상사례는 정반대다. 이 경우는 음식을 판매하는 사업자가 ‘독점사업자’다. 독점사업자의 경우, 소비자는 누진 요금제에 동의하지 않더라도 다른 사업자로부터 음식을 구매할 수 없다. 소비자는 독점사업자의 누진 요금제에 따라 음식을 구매할 수밖에 없다. 또, 음식은 ‘필수재화’로서 소비자는 독점사업자의 누진 요금규정을 회피할 가능성이 전혀 없다. 게다가, 인간의 습성상 하루에 150g 공기를 기준으로 3끼를 먹거나 적어도 2끼는 먹어야 최소한의 활동을 할 수 있는데, 두 번째 경우의 독점사업자는 필수재화인 음식에 대한 요금을 설계하면서, 인간의 습성에 반하여 한 끼에 30g을 넘는 음식을 먹거나 하루에 두 끼 이상 먹는 경우부터 할증된 요금을 부과하고 이를 시작으로 총 4단계·11.7 배의 누진 요금제를 설계했다. 따라서, 이러한 ‘누진단계’와 ‘누진율’을 가진 누진요금제는 ‘소비량 감소의 효과’와 ‘판매자의 수익이 극대화되는 정도’가 매우 클 수밖에 없다.

다만, 두 번째 가상사례의 경우에도 독점 판매사업자는 다음과 같이 항변할 것이다. △‘과식이 인류 건강에 미치는 해악을 상쇄하기 위한 사회정책적 목적’이 분명하고, 특히 △‘두 끼 먹기 운동의 환경친화적 효과’ △‘과다 소비로부터 인류를 해방하고 지구촌 환경을 보호한다는 사회정책적 목적’ △‘저소득층의 보호라는 사회정책적 목적 및 소득수준에 따른 위화감 감소라는 사회정책적 목적’ 등이 존재하므로 위와 같은 누진 요금제를 규정한 것이라고 주장할 것이다(안타깝게도, 산업광고에 존재하는 광고 문구이고, ‘누진제 전기요금 소송’에서 한전과 정부가 실제로 개진했던 주장이다). 그러나, 이러한 독점 판매사업자의 항변(거창하게는 ‘사회정책적 목적’이라는 거룩한 명칭으로 불려 왔다)이 모두 터무니없는 주장임은 두말할 필요가 없다.

결국, 첫째 가상사례는 누진 요금제로 인하여 소비자에게 ‘불이익’이 있는 것은 당연하지만, 소비자가 누진 요금제를 회피할 수 있다는 점, 누진 단계가 2단계에 불과하다는 점, 인간의 습성상 5끼 이상을 먹는 사람이 많지 않고 5끼 이상 먹는 경우도 많지 않으며 통계상으로도 입증될 수 있다는 점 등을 고려하면, 첫 번째의 경우는 ‘불이익’한 요금규정이지만 ‘부당하게 불이익’한 요금규정으로 인정되지 않을 것이다.

그러나, 둘째 가상사례는 누진 요금제로 인하여 소비자에게 ‘불이익’이 있는 것은 당연하고, 소비자가 누진 요금제를 회피하는 것이 불가능하다는 점, 누진 단계가 4단계이고 누진율도 11.7배에 이른다는 점, 인간의 습성상 하루에 3끼를 먹거나 적어도 2끼는 먹어야 최소한의 활동을 할 수 있고 이는 통계적으로 입증된다는 점, 그런데 이러한 인간의 습성에 반하여 한 끼에 30g을 넘는 음식을 먹거나 하루에 두 끼 이상 먹는 경우부터 누진 요금을 부과하고 있다는 점 등을 고려하면, 두 번째의 경우는 그냥 ‘불이익’한 것이 아니라 ‘부당하게 불이익’하다는 점이 인정될 것이다. 참고로, 1980년대 북한에서 ‘두 끼 먹기 운동’이 펼쳐졌다고 국제적인 망신과 비웃음의 대상이 된 적이 있다. 실제로, 한전이 주택용 전기에 도입한 누진 요금제는 북한의 ‘두 끼 먹기 운동’과 다르지 않다.

◆ 미국과 한국의 누진제 사례 비교 분석

다음으로, 두 개의 실제 사례를 살펴보되, 우리 지구촌에 실제로 존재하는 ‘전기요금규정’ 중에서 ‘누진 요금제’를 도입한 사례를 살펴보겠다.

첫 번째는 미국이다. 미국은 전기판매사업자가 지역별/구역별로 존재하고 하나의 구역에도 여러 개의 전기 판매사업자가 존재한다. 미국의 North & South Carolina 주에 있는 전기 판매사업자인 Duke Power社는 전기요금에 ‘누진 요금제’를 도입하였다. 이 누진 요금제는 1,000kWh를 기준으로 1,000kWh가 넘는 전력사용량에 대하여 하계(여름철)에는 1.3배의 누진 요금을, 다른 계절에는 1.12배의 누진 요금을 부과하고 있다. 즉, 미국의 Duke Power社의 경우에는 전력사용량 1,000kWh 이하의 경우에는 단일 요금(기초요금)이 적용되지만 전력사용량 1,000kWh 초과를 조건으로 누진 요금이 적용되는 것이다.

두 번째는 우리나라 사례로 2017년 이전의 ‘주택용 전력의 누진 요금규정’이다(2017년 이후의 현재 요금규정도 크게 다르지 않다). 대한민국 전역에서 전기를 판매할 수 있는 사업자는 한전 이외에는 존재하지 않는바, 한전은 ‘독점 전기판매사업자’다. 또, ‘전기’는 일반 재화가 아니라 ‘필수 재화’이고, 에너지의 최종 형태로서 현대 생활에 있어 사용하지 않고서는 생존조차 할 수 없는 재화(물건)다. 그런데, 한전은 필수 재화인 전기를 독점 판매하면서, 전기사용자를 분류한 후 전기사용자에 따라 전기요금을 달리 정해 판매하고 있고(이른바 ‘용도별 요금제’다), 오직 ‘주택용 전력의 전기요금’에만 ‘누진 요금규정’을 두고 있다. 그런데, 한전이 ‘주택용 전력의 전기요금’에 설계하여 도입한 누진 요금제는 사용량 100kWh 이하의 구간에서는 단일요금(또는 기초요금)을 부과하지만, 사용량 100kWh 이상부터 누진 요금을 적용하고 있고 500kWh 이상의 경우에는 최고 단계의 누진요금을 부과하면서 1단계와 6단계의 요금의 비율을 11.7배로 설계했다. 

첫 번째의 미국 사례와 두 번째의 우리나라 사례를 비교하여 분석해 본다. 분석을 위해서는, 먼저 한 가구당 월평균 전기사용량이 얼마인지를 확인해야 하는데, 우리나라의 주택용 전력 소비량은 인구 1인당 연평균 1,274kWh로 OECD 국가의 평균 소비량인 2,341kWh의 1/2 수준이라는 사실에 주목해야 한다. 즉, 우리나라 주택용 전력의 인구 1인당 연평균 소비량인 1,274kWh를 4인 가족을 기준으로 계산한 월평균 가구당 소비량으로 환산해 보면, 대한민국에서 한 가구가 1년에 사용하는 주택용 전력은 5,096kWh(= 1,274kWh × 4인)이고, 이를 12개월로 나눠 월평균 사용량을 계산하면 대한민국의 월평균 가구당 소비량은 425kWh(= 5,096kWh ÷ 12개월)이고 그에 상응하는 OECD국가의 월평균 가구당 소비량은 그 2배인 850kWh다.

첫 번째 미국의 사례를 살펴본다. 미국의 Duke Power社의 경우는 전기를 판매하는 경쟁사업자가 존재하므로, 누진 요금제에 동의하지 않는 전기소비자는 누진 요금규정을 사용하지 않는 전기 판매사업자로부터 재화(전기)를 구매하면 된다. 또, 전력사용량 1,000kWh 이하의 경우에는 단일 요금(기초요금)을 적용하고 1,000kWh 초과 시에만 누진 요금이 적용된다. 이는 대한민국의 월평균 가구당 소비량인 425kWh를 기준으로 하거나, OECD국가의 월평균 가구당 소비량인 850kWh를 기준으로 해도 Duke Power社의 누진 요금규정은 적용되지 않는다. 따라서 Duke Power社 누진 요금제는 누진 요금제의 본질상 소비자에게 불이익한 것은 당연하지만 그 ‘부당성의 정도’가 매우 낮은 것으로 판단할 수밖에 없다. 

하지만, 두 번째 우리나라의 사례는 정반대다. 우리나라에서 전기를 판매하는 사업자는 ‘독점사업자’인 한전 이외에는 존재하지 않으므로, 모든 국민은 한전의 누진 요금제에 동의하지 않더라도 다른 사업자로부터 전기를 사들일 수 없다. 즉, 대한민국 국민은 독점사업자인 한전의 전기요금 규정을 회피할 가능성이 전혀 없는 것이다. 

그런데, 한전의 주택용 전력의 누진 요금규정에 의하면, 사용량 100kWh 이하의 구간에서는 단일요금(기초요금)을 부과하지만, 사용량 100kWh 이상부터 누진 요금을 적용하고 있고 500kWh 이상의 경우에는 최고 단계의 누진요금을 부과하면서, 1단계와 6단계의 요금의 비율을 11.7배로 설계했다. 따라서, 대한민국의 월평균 가구당 소비량인 425kWh를 기준으로 하면 전체 6단계 중 5단계의 전기요금이 12개월 동안 적용되는 셈이고, OECD 국가의 월평균 가구당 소비량인 850kWh를 기준으로 하면 12개월 동안 최고 단계인 6단계가 상시로 적용되는 것이다. 이러한 이유로, 우리나라의 1인당 가정용 전력 소비량이 미국의 29%, 일본의 57%에 불과하고 OECD 평균의 1/2에 불과하게 되었던 것이고, 다른 OECD 국가들은 ‘주택용:산업용:공공·상업용’의 전력소비 비율이 ‘30:30:30’의 수준을 유지하고 있지만, 오직 대한민국에서만 전력판매량(전기소비량)의 비율이 “주택용:산업용:공공·상업용 = 14.6:53.6:22.4”의 비율로 왜곡되었다(2010년을 기준. 다만 그 이후에도 거의 같다). 게다가, 주택용 전력의 누진 요금규정으로 인하여, 독점 전기판매사업자인 한전은 2010년부터 2016년까지 매년 7,740억원에서 2조 5,607억원에 이르는 초과 수입을 얻었다. 

◆ 22대 국회에서 ‘누진제 폐지’ 입법화

전기는 에너지의 최종 형태로서 현대사회에서는 ‘필수 재화’ 중의 필수 재화다. 하지만 한전은 독점적 전기 판매사업자로서 오직 ‘주택용 전력’에만 누진 요금규정을 도입하고 있다. 주택용 전기소비자인 대한민국 국민은 누진 요금규정을 회피할 가능성이 전혀 없는 상황인데, 주택용 전기소비자의 불이익 및 전기사업자인 한전의 이익은 위와 같으므로, 우리나라의 사례는 단순한 ‘불이익’을 넘어 ‘현저하고 부당하게 불이익’한 것으로 위법한 요금규정이라 할 수 있다.

결국, 첫 번째 미국 사례의 경우는 누진 요금제로 인하여 전기소비자에게 ‘불이익’이 있는 것은 당연하지만, 전기소비자가 누진 요금제를 회피할 수 있다는 점, 누진 단계가 2단계에 불과하다는 점, 월평균 전기소비량을 고려하면 누진 요금이 적용되지 않거나 극히 일부의 경우에만 적용된다는 점 등을 고려하면, 첫 번째 경우는 ‘불이익’한 요금규정이지만 ‘부당하게 불이익’한 요금규정으로 인정되지 않을 것이다.

그러나, 두 번째 대한민국 사례의 경우는 누진 요금제로 인하여 전기소비자에게 ‘불이익’이 있는 것은 당연하고, 전기소비자가 누진 요금제를 회피하는 것이 아예 불가능하다는 점, 누진 단계가 6단계이고 누진율도 11.7배에 이른다는 점, 월평균 전기소비량을 고려하면 상시적으로 최고 6단계 중 5단계가 적용되거나 최고 단계가 적용되는 요금구조로 설계되었다는 점 등을 보면, 대한민국 사례는 그냥 ‘불이익’한 것이 아니라 ‘부당하게 불이익’하고, 그것도 ‘현저하고 부당하게 불이익’한 위법한 요금규정이다.

이러한 이유에서, 필자는 지금이라도 주택용 전기에 도입된 ‘누진 요금제’를 당장! 그리고 우선적으로! 폐지해야 한다고 주장한다. 소송은 ‘과거의 불법’을 시정하는 것이지만, 정책의 변경을 통해 ‘현재 및 미래의 불법’을 방지하는 것이기 때문이다. 비록 사법부가 현재의 부정의를 외면한 판결을 선고함으로써 부정의하고 불균등한 현실을 시정하지 못했지만, 입법부는 한전의 전기사업 근거가 되는 전기사업법 등 관련 법령을 개정함으로써 부정의하고 불균등한 현실을 개선할 수 있기 때문이다. 이렇게 함으로써, 입법부는 우리 사회가 ‘삶의 기본조건이 균등한 세상’으로 한 걸음 더 나아갈 수 있도록 할 수 있고, 우리 국민은 ‘삶의 기본조건이 균등한 세상’에서 하루라도 더 빨리 살 수 있게 될 것이다.